為全面參與粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，切實推動“拓空間”戰(zhàn)略實施,，進一步加強我市土地收儲整備工作,，經(jīng)全面深入的調(diào)研、討論,、起草和修改,，經(jīng)市政府審議通過，正式印發(fā)《關(guān)于進一步加強土地收儲整備工作的指導(dǎo)意見》（下簡稱《收儲指導(dǎo)意見》）和《關(guān)于進一步完善土地收儲整備補償和利益共享機制的意見》（下簡稱《利益共享機制》）?，F(xiàn)解讀如下：
一,、兩份文件的制定背景
加強政府土地收儲整備，是拓展城市發(fā)展空間的重要路徑,，是優(yōu)化重構(gòu)資源布局的有力支撐,。2015年我市出臺了《東莞市土地儲備管理實施辦法》，建立了“一個平臺,、兩級聯(lián)動”的土地收儲機制,；2019年市政府發(fā)布了《東莞市人民政府關(guān)于拓展優(yōu)化城市發(fā)展空間加快推動高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》，進一步加大政府主導(dǎo)的土地收儲整備工作力度,，全面盤活土地資源,。目前，我市土地收儲整備存在統(tǒng)籌機制未完善,、補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,、具體操作待規(guī)范等問題，影響了土地收儲整備的整合發(fā)力和統(tǒng)籌推進,。在全面推進建設(shè)粵港澳大灣區(qū)的背景下,，為支撐我市拓展城市發(fā)展空間、推動城市高質(zhì)量發(fā)展,，必須加大市級統(tǒng)籌力度,，強化規(guī)劃引領(lǐng)作用，規(guī)范補償和利益共享,，逐步解決資源配置權(quán)和規(guī)劃權(quán)分散下沉的現(xiàn)狀制約,，確保土地收儲整備工作順利推進，保障“拓空間”用地需求,。
二,、兩份文件的政策目標(biāo)
我市“拓空間”工作提出要建立“強化規(guī)劃引領(lǐng)、科學(xué)配置資源,、做實城市更新,、統(tǒng)籌土地整備”的自然資源管理“四梁八柱”政策體系。作為其中重要一環(huán),，本次出臺的兩份文件重構(gòu)了我市土地收儲整備制度體系,，《收儲指導(dǎo)意見》是總則，總體構(gòu)建市級主導(dǎo),、規(guī)劃引領(lǐng),、多管齊下,、利益共享、綜合保障的土地收儲整備新格局,；《利益共享機制》是關(guān)鍵,，確立了土地收儲整備“基礎(chǔ)補償+增值共享”的總體思路和利益共享分成基本制度。下來,，市自然資源局將繼續(xù)研究出臺土地收儲整備操作細則和指南,，就多種模式結(jié)合實踐案例制定范式文本，明確適用情形,、重點問題,、審查原則、操作程序,、審核要點等內(nèi)容,，全面健全我市土地收儲整備的理論體系和操作體系。
三,、如何健全土地收儲整備工作機制,？
《收儲指導(dǎo)意見》從管理機制、運作機制和考核機制三方面,，進一步完善和加強市級統(tǒng)籌,、鎮(zhèn)街實施的兩級工作機制,。
1.土地收儲整備工作機制為“一個平臺,，兩級聯(lián)動”?！耙粋€平臺”是指建立全市統(tǒng)一的土地儲備庫,，實行儲備土地的統(tǒng)一出庫入庫管理?！皟杉壜?lián)動”是指土地收儲整備工作中各鎮(zhèn)街政府要依市土地儲備中心委托承擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)土地收儲整備具體工作,，設(shè)立專職機構(gòu)或指定工作機構(gòu)，接受市土地儲備中心業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管,，規(guī)范運行,。
2.土地收儲整備運行機制分為市級主導(dǎo)、市鎮(zhèn)聯(lián)合,、鎮(zhèn)街主導(dǎo)三種模式,。通過在政府重點投資區(qū)域劃定重點地區(qū)、重點地塊,，重點地區(qū)內(nèi)重點地塊以市級主導(dǎo)方式開展,，由市土地儲備中心主動介入收儲和主導(dǎo)供地；重點地區(qū)內(nèi)其他地塊可以市鎮(zhèn)聯(lián)合方式開展收儲整備,，市鎮(zhèn)協(xié)同推進,；重點地區(qū)外地塊可以鎮(zhèn)街主導(dǎo)方式開展收儲整備,，簡化收儲整備方案編報和實施程序。
3.土地收儲整備考核原則為量化標(biāo)準(zhǔn),、獎懲結(jié)合,。各鎮(zhèn)街是承擔(dān)收儲整備具體工作、落實收儲整備方案,、執(zhí)行收儲整備計劃的責(zé)任主體,，每年度按量化考核結(jié)果落實獎懲措施。
四,、怎樣突出土地收儲整備中的規(guī)劃管控和引導(dǎo),？
1.強化土地儲備規(guī)劃和計劃的編制和執(zhí)行。組織編制東莞市土地儲備五年中期規(guī)劃,、三年滾動計劃和年度土地儲備計劃,，統(tǒng)籌土地收儲整備規(guī)模、空間布局和實施時序,。將土地儲備五年中期規(guī)劃列為國土空間規(guī)劃體系的專項規(guī)劃進行管理,，經(jīng)備案的年度土地儲備計劃不得擅自調(diào)整，必須嚴(yán)格執(zhí)行并納入考核,。
2.優(yōu)先保障公共服務(wù)設(shè)施和重大產(chǎn)業(yè)項目用地,。土地儲備規(guī)劃和計劃優(yōu)先落實公共服務(wù)設(shè)施、重大基礎(chǔ)設(shè)施等項目用地,，探索經(jīng)營性項目配建公共設(shè)施或由建設(shè)主體承擔(dān)配套公共設(shè)施建設(shè)義務(wù),，嚴(yán)控產(chǎn)業(yè)項目調(diào)整用途，鼓勵工業(yè)用地合宗連片,，拓展整體產(chǎn)業(yè)空間,。
3.加強土地用途規(guī)劃調(diào)整管控。規(guī)劃調(diào)整涉及非經(jīng)營性用地調(diào)整為經(jīng)營性用地,、經(jīng)營性用地提高容積率的,，需經(jīng)市自然資源局同意方可報市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會審議?！妒諆χ笇?dǎo)意見》下發(fā)后的新增出讓用地,，原則上應(yīng)在出讓合同中約定，出讓期限內(nèi)需改變土地用途的,，由政府按原批準(zhǔn)用途評估價收回,。
4.以規(guī)劃管理支持保障土地收儲整備。綜合運用規(guī)劃用途,、開發(fā)強度,、配套要求等規(guī)劃手段支持政府主導(dǎo)的土地收儲整備，市級儲備土地,、軌道交通TOD綜合開發(fā)地區(qū)享有規(guī)劃用途,、開發(fā)強度,、配套要求等規(guī)劃要素調(diào)整和年度計劃指標(biāo)優(yōu)先權(quán)，提升儲備土地綜合價值,。
五,、土地收儲整備的實施路徑有哪些創(chuàng)新？
1.大片區(qū)連片收儲整備,。參考濱海灣新區(qū)經(jīng)驗,，將劃定的連片大片區(qū)整合為一個收儲整備單元，整體規(guī)劃,、集中配套,、有序開發(fā)，以整體核算,、統(tǒng)籌統(tǒng)分,、逐宗補償?shù)姆绞綄崿F(xiàn)增值共享。
2.公有低效用地收儲整備,。進一步盤活市屬企業(yè),、鎮(zhèn)屬企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位等公有制單位的低效土地與老舊低效物業(yè)，摸底建立專項臺賬,，確定年度收儲任務(wù),，優(yōu)先納入收儲。
3.司法拍賣土地收儲整備,。鼓勵通過主動參與司法拍賣方式收儲整備土地,，給予土地收儲整備部門一定的價格磋商權(quán)，簡化收儲處置手續(xù),，在滿足司法處置程序,、足額繳納稅費的前提下,，可直接辦理土地收儲和不動產(chǎn)注銷登記手續(xù),。
4.鎮(zhèn)屬經(jīng)營性閑置土地收儲整備。對鎮(zhèn)屬企業(yè)名下的經(jīng)營性閑置土地,，可優(yōu)先收收儲并調(diào)整規(guī)劃條件,。涉及掛靠或轉(zhuǎn)讓的，可由雙方解除掛靠或轉(zhuǎn)讓協(xié)議,，解決歷史遺留問題,。
5.城市更新項目土地收儲整備。將部分重要城市更新用地納入收儲整備范圍,，對于采取政府主導(dǎo)方式實施或無償提供收儲整備土地的城市更新項目,，在規(guī)劃調(diào)整、指標(biāo)配置,、簡化審批等方面給予一定政策傾斜,。
六,、土地收儲整備補償和利益共享機制具體如何構(gòu)建？
《收儲指導(dǎo)意見》明確了“基礎(chǔ)補償+增值共享”的土地收儲整備補償和利益共享思路,，《利益共享機制》對此進行了具體細化,。
（一）明確土地收儲整備補償思路
土地收儲整備補償總體思路為“基礎(chǔ)補償+增值共享”,。特殊情形下,，可以將兩者包干結(jié)算進行補償。
基礎(chǔ)補償=土地補償費+安置補助費+青苗補償費+地上建（構(gòu)）筑物和附著物補償費+搬遷費+臨時安置費+停業(yè)停產(chǎn)損失補償+留用地補償費+社會保險金+其他按照省市補償政策和標(biāo)準(zhǔn)給予的補償
增值共享=（土地出讓收入—計提資金—相關(guān)稅費—土地收儲成本—其他應(yīng)扣資金）×分成比例
?。ǘ﹦?chuàng)新土地收儲整備補償和利益共享方式
按“基礎(chǔ)補償+增值共享”思路核算的土地收儲整備補償和利益共享貨幣總額,，原則上以貨幣方式統(tǒng)一落實所有補償和利益共享。以等價值為原則,，鼓勵將貨幣折算為土地開發(fā)建設(shè)后地上優(yōu)質(zhì)項目的物業(yè),、股權(quán)等作為補償，獲取長遠利益,。
?。ㄈ┟鞔_市鎮(zhèn)土地出讓收入分成——區(qū)分三種規(guī)劃用途
1.經(jīng)營性項目——劃定重點地區(qū)、區(qū)分收儲方式
?。?）重點地區(qū)內(nèi)
土地出讓收入扣除計提資金,、土地收儲整備成本（含基礎(chǔ)補償、前期開發(fā)成本,、相關(guān)稅費等）后：
市級全額出資的,，市、鎮(zhèn)按4:6比例分成,；
鎮(zhèn)街全額出資的,，市、鎮(zhèn)按2:8比例分成,；
市鎮(zhèn)各自出資的,，鎮(zhèn)街分成比例=60%+20%*鎮(zhèn)街出資比例。
?。?）重點地區(qū)外
?、冁?zhèn)街主導(dǎo)的，土地出讓收入經(jīng)市級扣除計提資金后,，全部返還鎮(zhèn)街,。
②市鎮(zhèn)聯(lián)合的,，土地出讓收入扣除計提資金,、土地收儲整備成本（含基礎(chǔ)補償、前期開發(fā)成本,、相關(guān)稅費等）后：
市級全額出資的,，市,、鎮(zhèn)按3:7比例分成；
市,、鎮(zhèn)各自出資的,，鎮(zhèn)街分成比例= 70%+30%*鎮(zhèn)街出資比例。
?。?）因提高容積率,、調(diào)整用地性質(zhì)等改變土地使用條件增加土地價值的，對增加的土地出讓收入部分由市,、鎮(zhèn)按5:5比例分成,。
2. 產(chǎn)業(yè)類項目
土地出讓收入扣除市級計提資金后，全部返還鎮(zhèn)街,。其中,，新型產(chǎn)業(yè)用地需要提供物業(yè)給政府的，按照相關(guān)政策執(zhí)行,。
3. 公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項目
對列入近期規(guī)劃建設(shè)或者年度建設(shè)計劃的公共服務(wù)設(shè)施,，原則上依據(jù)《東莞市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目土地和房屋征收補償市鎮(zhèn)包干結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》（東府辦〔2017〕111號，以下簡稱“111號文”）進行包干結(jié)算,。
?。ㄋ模┍Ｕ霞w經(jīng)濟組織的“基礎(chǔ)補償+增值共享”
《收儲指導(dǎo)意見》明確保障集體經(jīng)濟發(fā)展和村民合理權(quán)益，涉及物業(yè)的收益,，原則上要求收儲方以物換物,，保障集體物業(yè)面積不因土地征收而減少。在置換新物業(yè)期間造成集體租金收入暫時性減少的,，允許在考評時作加回處理,。所置換的高端物業(yè)，可按我市農(nóng)村集體經(jīng)濟最低一檔折舊率計提折舊,。
《利益共享機制》對經(jīng)營性項目,、產(chǎn)業(yè)類項目細化了集體經(jīng)濟組織在土地收儲整備中的增值共享，原則上按照“基礎(chǔ)補償+增值共享”的方式核算補償,；鼓勵各鎮(zhèn)街根據(jù)自身實際,，制定本鎮(zhèn)街公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項目土地和房屋征收補償標(biāo)準(zhǔn)。涉及以支農(nóng)補貼等形式補償農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的,，由市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局會同市財政局另行制定操作細則，結(jié)合長遠發(fā)展和近期利益進行科學(xué)分配,。
1.基礎(chǔ)補償
土地補償費和安置補助費,，不得低于該地塊所在片區(qū)對應(yīng)廣東省征地補償保護標(biāo)準(zhǔn)；青苗補償費和地上建（構(gòu)）筑物,、附著物補償費等費用參照111號文規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行,。
2.利益共享
?。?）經(jīng)營性項目
按照不低于鎮(zhèn)街所得土地出讓純收益的20%且不高于50%進行核算。
?。?）產(chǎn)業(yè)類項目
?、侔凑真?zhèn)街所分得土地出讓純收益的一定比例進行核算。
對于普通工業(yè)用地項目和不可分割銷售的新型產(chǎn)業(yè)用地,、科研用地項目,，原則上按照100%進行核算。
對于可分割銷售的新型產(chǎn)業(yè)用地,、科研用地項目,，原則上按照不低于50%進行核算。
?、诠膭罡麈?zhèn)街結(jié)合自身實際情況,，將產(chǎn)業(yè)項目范圍內(nèi)企業(yè)每年繳納稅收的鎮(zhèn)街分成部分，按一定比例核算財政獎勵,。如果當(dāng)年的財政獎勵按月平均計算未達到1元/平方米的,，由鎮(zhèn)財政進行補足。鼓勵各鎮(zhèn)街結(jié)合自身實際情況,，建立風(fēng)險調(diào)節(jié)金,。
（五）實施大片區(qū)連片收儲整備統(tǒng)籌補償
在大片區(qū)連片收儲整備項目范圍內(nèi),，采用統(tǒng)籌補償模式,，按各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在該范圍內(nèi)交儲土地面積的比例，將新增出讓國有建設(shè)用地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)得增值共享統(tǒng)籌統(tǒng)分,，在土地出讓后逐宗分?jǐn)傆嬎?，不受地塊所處位置的原有權(quán)屬影響。
?。┙y(tǒng)籌平衡地塊間規(guī)劃價值差異
鼓勵各鎮(zhèn)街通過規(guī)劃統(tǒng)籌補償或增值收益調(diào)節(jié)金,，對不同地塊的規(guī)劃價值和補償數(shù)額差異進行統(tǒng)籌平衡。
1.規(guī)劃統(tǒng)籌補償,。規(guī)劃為經(jīng)營性項目的地塊,，其補償標(biāo)準(zhǔn)按照該地塊面積的60%為經(jīng)營性項目、40%為公共服務(wù)設(shè)施項目分別核算補償后,，合計確定該地塊的總補償,。
2.增值收益調(diào)節(jié)金。提取經(jīng)營性,、產(chǎn)業(yè)項目鎮(zhèn)街所得土地出讓純收益的一定比例,，專項用于平衡公共服務(wù)設(shè)施等規(guī)劃價值低的地塊，對符合條件的村（社區(qū)）工業(yè)園在改造期內(nèi)減收的租金或相關(guān)土地使用收益等進行補償。
?。ㄆ撸┩晟茋型恋厥諆ρa償機制
1.收回國有劃撥土地
收儲整備國有劃撥土地的,，僅對地上建（構(gòu)）筑物、附著物給予補償,。原土地使用權(quán)人取得土地時確實支付了用地成本的,，按照土地取得成本、利息及前期土地開發(fā)支出費用一并補償,。
2.收儲國有已出讓土地規(guī)劃為公共服務(wù)設(shè)施項目,、產(chǎn)業(yè)項目
收儲整備規(guī)劃為公共服務(wù)設(shè)施項目、產(chǎn)業(yè)項目的國有已出讓土地,，可以選擇以下任一方式核算土地補償標(biāo)準(zhǔn),。
（1）按原出讓條件及剩余年限評估價格補償,；
?。?）土地所屬片區(qū)的基準(zhǔn)地價區(qū)片價×（1+上浮比例）+前期開發(fā)支出費用。
?。?）土地取得成本（另計利息補償）+前期開發(fā)支出費用,。
3.收儲國有以出讓用地規(guī)劃為經(jīng)營性項目
規(guī)劃為經(jīng)營性項目的國有已出讓土地，按照不動產(chǎn)權(quán)證載用途進行評估,，以宗地地塊的標(biāo)定地價和修正系數(shù)核算補償,。
4.收儲閑置國有土地
（1）因政府原因?qū)е峦恋亻e置的,，按不動產(chǎn)權(quán)證書所載用途的市場評估價收儲土地,。
（2）因企業(yè)自身原因?qū)е峦恋亻e置,，經(jīng)認(rèn)定應(yīng)當(dāng)無償收回的,，給予1個月的寬限期，由政府退還土地出讓金加銀行同期利息后收儲土地,，但應(yīng)繳納的土地閑置費不得免除,、已繳納的土地閑置費不予退還；逾期不接受收儲的,，按規(guī)定無償收回,。
（3）因政府與企業(yè)混合原因?qū)е峦恋亻e置的,，按市場評估價收儲土地,，但應(yīng)繳納的土地閑置費不得免除、已繳納的土地閑置費不予退還,。
七,、有什么綜合保障措施？
依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī),，落實涉及土地收儲整備各項稅收優(yōu)惠,；引入第三方專業(yè)服務(wù)機構(gòu)并建立“評估+督導(dǎo)”機制，提升市場化,、專業(yè)化水平,；允許社會力量參與儲備土地的整備和日常管理，試點土地1.5級開發(fā),，加速土地預(yù)熱,；鼓勵國企參與土地收儲前期整備開發(fā)，收儲價格可按整備成本和收益來整體核算,；建立土地收儲整備工作容錯糾錯機制,，按照“三個區(qū)分開來”的原則，鼓勵探索創(chuàng)新,，激發(fā)各級干部積極作為,。
八、和相關(guān)政策的銜接關(guān)系,？
1.在《利益共享機制》印發(fā)前已開展土地收儲整備補償工作的,，可按原規(guī)定或約定執(zhí)行。
2.軌道交通站點周邊土地收儲整備按照《東莞市軌道交通站點周邊專項儲備管理辦法》（東府〔2018〕29號）及相關(guān)政策執(zhí)行,。
3.城市更新項目土地收儲整備按照《東莞市人民政府關(guān)于印發(fā)<關(guān)于深化改革全力推進城市更新提升城市品質(zhì)的意見>的通知》（東府〔2018〕102號）及相關(guān)政策執(zhí)行,。
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