為全面參與粵港澳大灣區(qū)建設，切實推動“拓空間”戰(zhàn)略實施，進一步加強我市土地收儲整備工作，經(jīng)全面深入的調研、討論、起草和修改，經(jīng)市政府審議通過，正式印發(fā)《關于進一步加強土地收儲整備工作的指導意見》（下簡稱《收儲指導意見》）和《關于進一步完善土地收儲整備補償和利益共享機制的意見》（下簡稱《利益共享機制》）。現(xiàn)解讀如下：
一、兩份文件的制定背景
加強政府土地收儲整備，是拓展城市發(fā)展空間的重要路徑，是優(yōu)化重構資源布局的有力支撐。2015年我市出臺了《東莞市土地儲備管理實施辦法》，建立了“一個平臺、兩級聯(lián)動”的土地收儲機制；2019年市政府發(fā)布了《東莞市人民政府關于拓展優(yōu)化城市發(fā)展空間加快推動高質量發(fā)展的若干意見》，進一步加大政府主導的土地收儲整備工作力度，全面盤活土地資源。目前，我市土地收儲整備存在統(tǒng)籌機制未完善、補償標準不統(tǒng)一、具體操作待規(guī)范等問題，影響了土地收儲整備的整合發(fā)力和統(tǒng)籌推進。在全面推進建設粵港澳大灣區(qū)的背景下，為支撐我市拓展城市發(fā)展空間、推動城市高質量發(fā)展，必須加大市級統(tǒng)籌力度，強化規(guī)劃引領作用，規(guī)范補償和利益共享，逐步解決資源配置權和規(guī)劃權分散下沉的現(xiàn)狀制約，確保土地收儲整備工作順利推進，保障“拓空間”用地需求。
二、兩份文件的政策目標
我市“拓空間”工作提出要建立“強化規(guī)劃引領、科學配置資源、做實城市更新、統(tǒng)籌土地整備”的自然資源管理“四梁八柱”政策體系。作為其中重要一環(huán)，本次出臺的兩份文件重構了我市土地收儲整備制度體系，《收儲指導意見》是總則，總體構建市級主導、規(guī)劃引領、多管齊下、利益共享、綜合保障的土地收儲整備新格局；《利益共享機制》是關鍵，確立了土地收儲整備“基礎補償+增值共享”的總體思路和利益共享分成基本制度。下來，市自然資源局將繼續(xù)研究出臺土地收儲整備操作細則和指南，就多種模式結合實踐案例制定范式文本，明確適用情形、重點問題、審查原則、操作程序、審核要點等內容，全面健全我市土地收儲整備的理論體系和操作體系。
三、如何健全土地收儲整備工作機制？
《收儲指導意見》從管理機制、運作機制和考核機制三方面，進一步完善和加強市級統(tǒng)籌、鎮(zhèn)街實施的兩級工作機制。
1.土地收儲整備工作機制為“一個平臺，兩級聯(lián)動”。“一個平臺”是指建立全市統(tǒng)一的土地儲備庫，實行儲備土地的統(tǒng)一出庫入庫管理。“兩級聯(lián)動”是指土地收儲整備工作中各鎮(zhèn)街政府要依市土地儲備中心委托承擔本轄區(qū)內土地收儲整備具體工作，設立專職機構或指定工作機構，接受市土地儲備中心業(yè)務指導和監(jiān)管，規(guī)范運行。
2.土地收儲整備運行機制分為市級主導、市鎮(zhèn)聯(lián)合、鎮(zhèn)街主導三種模式。通過在政府重點投資區(qū)域劃定重點地區(qū)、重點地塊，重點地區(qū)內重點地塊以市級主導方式開展，由市土地儲備中心主動介入收儲和主導供地；重點地區(qū)內其他地塊可以市鎮(zhèn)聯(lián)合方式開展收儲整備，市鎮(zhèn)協(xié)同推進；重點地區(qū)外地塊可以鎮(zhèn)街主導方式開展收儲整備，簡化收儲整備方案編報和實施程序。
3.土地收儲整備考核原則為量化標準、獎懲結合。各鎮(zhèn)街是承擔收儲整備具體工作、落實收儲整備方案、執(zhí)行收儲整備計劃的責任主體，每年度按量化考核結果落實獎懲措施。
四、怎樣突出土地收儲整備中的規(guī)劃管控和引導？
1.強化土地儲備規(guī)劃和計劃的編制和執(zhí)行。組織編制東莞市土地儲備五年中期規(guī)劃、三年滾動計劃和年度土地儲備計劃，統(tǒng)籌土地收儲整備規(guī)模、空間布局和實施時序。將土地儲備五年中期規(guī)劃列為國土空間規(guī)劃體系的專項規(guī)劃進行管理，經(jīng)備案的年度土地儲備計劃不得擅自調整，必須嚴格執(zhí)行并納入考核。
2.優(yōu)先保障公共服務設施和重大產(chǎn)業(yè)項目用地。土地儲備規(guī)劃和計劃優(yōu)先落實公共服務設施、重大基礎設施等項目用地，探索經(jīng)營性項目配建公共設施或由建設主體承擔配套公共設施建設義務，嚴控產(chǎn)業(yè)項目調整用途，鼓勵工業(yè)用地合宗連片，拓展整體產(chǎn)業(yè)空間。
3.加強土地用途規(guī)劃調整管控。規(guī)劃調整涉及非經(jīng)營性用地調整為經(jīng)營性用地、經(jīng)營性用地提高容積率的，需經(jīng)市自然資源局同意方可報市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會審議。《收儲指導意見》下發(fā)后的新增出讓用地，原則上應在出讓合同中約定，出讓期限內需改變土地用途的，由政府按原批準用途評估價收回。
4.以規(guī)劃管理支持保障土地收儲整備。綜合運用規(guī)劃用途、開發(fā)強度、配套要求等規(guī)劃手段支持政府主導的土地收儲整備，市級儲備土地、軌道交通TOD綜合開發(fā)地區(qū)享有規(guī)劃用途、開發(fā)強度、配套要求等規(guī)劃要素調整和年度計劃指標優(yōu)先權，提升儲備土地綜合價值。
五、土地收儲整備的實施路徑有哪些創(chuàng)新？
1.大片區(qū)連片收儲整備。參考濱海灣新區(qū)經(jīng)驗，將劃定的連片大片區(qū)整合為一個收儲整備單元，整體規(guī)劃、集中配套、有序開發(fā)，以整體核算、統(tǒng)籌統(tǒng)分、逐宗補償?shù)姆绞綄崿F(xiàn)增值共享。
2.公有低效用地收儲整備。進一步盤活市屬企業(yè)、鎮(zhèn)屬企業(yè)和機關事業(yè)單位等公有制單位的低效土地與老舊低效物業(yè)，摸底建立專項臺賬，確定年度收儲任務，優(yōu)先納入收儲。
3.司法拍賣土地收儲整備。鼓勵通過主動參與司法拍賣方式收儲整備土地，給予土地收儲整備部門一定的價格磋商權，簡化收儲處置手續(xù)，在滿足司法處置程序、足額繳納稅費的前提下，可直接辦理土地收儲和不動產(chǎn)注銷登記手續(xù)。
4.鎮(zhèn)屬經(jīng)營性閑置土地收儲整備。對鎮(zhèn)屬企業(yè)名下的經(jīng)營性閑置土地，可優(yōu)先收收儲并調整規(guī)劃條件。涉及掛靠或轉讓的，可由雙方解除掛靠或轉讓協(xié)議，解決歷史遺留問題。
5.城市更新項目土地收儲整備。將部分重要城市更新用地納入收儲整備范圍，對于采取政府主導方式實施或無償提供收儲整備土地的城市更新項目，在規(guī)劃調整、指標配置、簡化審批等方面給予一定政策傾斜。
六、土地收儲整備補償和利益共享機制具體如何構建？
《收儲指導意見》明確了“基礎補償+增值共享”的土地收儲整備補償和利益共享思路，《利益共享機制》對此進行了具體細化。
（一）明確土地收儲整備補償思路
土地收儲整備補償總體思路為“基礎補償+增值共享”。特殊情形下，可以將兩者包干結算進行補償。
基礎補償=土地補償費+安置補助費+青苗補償費+地上建（構）筑物和附著物補償費+搬遷費+臨時安置費+停業(yè)停產(chǎn)損失補償+留用地補償費+社會保險金+其他按照省市補償政策和標準給予的補償
增值共享=（土地出讓收入—計提資金—相關稅費—土地收儲成本—其他應扣資金）×分成比例
（二）創(chuàng)新土地收儲整備補償和利益共享方式
按“基礎補償+增值共享”思路核算的土地收儲整備補償和利益共享貨幣總額，原則上以貨幣方式統(tǒng)一落實所有補償和利益共享。以等價值為原則，鼓勵將貨幣折算為土地開發(fā)建設后地上優(yōu)質項目的物業(yè)、股權等作為補償，獲取長遠利益。
（三）明確市鎮(zhèn)土地出讓收入分成——區(qū)分三種規(guī)劃用途
1.經(jīng)營性項目——劃定重點地區(qū)、區(qū)分收儲方式
（1）重點地區(qū)內
土地出讓收入扣除計提資金、土地收儲整備成本（含基礎補償、前期開發(fā)成本、相關稅費等）后：
市級全額出資的，市、鎮(zhèn)按4:6比例分成；
鎮(zhèn)街全額出資的，市、鎮(zhèn)按2:8比例分成；
市鎮(zhèn)各自出資的，鎮(zhèn)街分成比例=60%+20%*鎮(zhèn)街出資比例。
（2）重點地區(qū)外
①鎮(zhèn)街主導的，土地出讓收入經(jīng)市級扣除計提資金后，全部返還鎮(zhèn)街。
②市鎮(zhèn)聯(lián)合的，土地出讓收入扣除計提資金、土地收儲整備成本（含基礎補償、前期開發(fā)成本、相關稅費等）后：
市級全額出資的，市、鎮(zhèn)按3:7比例分成；
市、鎮(zhèn)各自出資的，鎮(zhèn)街分成比例= 70%+30%*鎮(zhèn)街出資比例。
（3）因提高容積率、調整用地性質等改變土地使用條件增加土地價值的，對增加的土地出讓收入部分由市、鎮(zhèn)按5:5比例分成。
2. 產(chǎn)業(yè)類項目
土地出讓收入扣除市級計提資金后，全部返還鎮(zhèn)街。其中，新型產(chǎn)業(yè)用地需要提供物業(yè)給政府的，按照相關政策執(zhí)行。
3. 公共服務設施建設項目
對列入近期規(guī)劃建設或者年度建設計劃的公共服務設施，原則上依據(jù)《東莞市公共基礎設施建設項目土地和房屋征收補償市鎮(zhèn)包干結算標準規(guī)定》（東府辦〔2017〕111號，以下簡稱“111號文”）進行包干結算。
（四）保障集體經(jīng)濟組織的“基礎補償+增值共享”
《收儲指導意見》明確保障集體經(jīng)濟發(fā)展和村民合理權益，涉及物業(yè)的收益，原則上要求收儲方以物換物，保障集體物業(yè)面積不因土地征收而減少。在置換新物業(yè)期間造成集體租金收入暫時性減少的，允許在考評時作加回處理。所置換的高端物業(yè)，可按我市農(nóng)村集體經(jīng)濟最低一檔折舊率計提折舊。
《利益共享機制》對經(jīng)營性項目、產(chǎn)業(yè)類項目細化了集體經(jīng)濟組織在土地收儲整備中的增值共享，原則上按照“基礎補償+增值共享”的方式核算補償；鼓勵各鎮(zhèn)街根據(jù)自身實際，制定本鎮(zhèn)街公共服務設施建設項目土地和房屋征收補償標準。涉及以支農(nóng)補貼等形式補償農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的，由市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局會同市財政局另行制定操作細則，結合長遠發(fā)展和近期利益進行科學分配。
1.基礎補償
土地補償費和安置補助費，不得低于該地塊所在片區(qū)對應廣東省征地補償保護標準；青苗補償費和地上建（構）筑物、附著物補償費等費用參照111號文規(guī)定的標準執(zhí)行。
2.利益共享
（1）經(jīng)營性項目
按照不低于鎮(zhèn)街所得土地出讓純收益的20%且不高于50%進行核算。
（2）產(chǎn)業(yè)類項目
①按照鎮(zhèn)街所分得土地出讓純收益的一定比例進行核算。
對于普通工業(yè)用地項目和不可分割銷售的新型產(chǎn)業(yè)用地、科研用地項目，原則上按照100%進行核算。
對于可分割銷售的新型產(chǎn)業(yè)用地、科研用地項目，原則上按照不低于50%進行核算。
②鼓勵各鎮(zhèn)街結合自身實際情況，將產(chǎn)業(yè)項目范圍內企業(yè)每年繳納稅收的鎮(zhèn)街分成部分，按一定比例核算財政獎勵。如果當年的財政獎勵按月平均計算未達到1元/平方米的，由鎮(zhèn)財政進行補足。鼓勵各鎮(zhèn)街結合自身實際情況，建立風險調節(jié)金。
（五）實施大片區(qū)連片收儲整備統(tǒng)籌補償
在大片區(qū)連片收儲整備項目范圍內，采用統(tǒng)籌補償模式，按各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在該范圍內交儲土地面積的比例，將新增出讓國有建設用地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應得增值共享統(tǒng)籌統(tǒng)分，在土地出讓后逐宗分攤計算，不受地塊所處位置的原有權屬影響。
（六）統(tǒng)籌平衡地塊間規(guī)劃價值差異
鼓勵各鎮(zhèn)街通過規(guī)劃統(tǒng)籌補償或增值收益調節(jié)金，對不同地塊的規(guī)劃價值和補償數(shù)額差異進行統(tǒng)籌平衡。
1.規(guī)劃統(tǒng)籌補償。規(guī)劃為經(jīng)營性項目的地塊，其補償標準按照該地塊面積的60%為經(jīng)營性項目、40%為公共服務設施項目分別核算補償后，合計確定該地塊的總補償。
2.增值收益調節(jié)金。提取經(jīng)營性、產(chǎn)業(yè)項目鎮(zhèn)街所得土地出讓純收益的一定比例，專項用于平衡公共服務設施等規(guī)劃價值低的地塊，對符合條件的村（社區(qū)）工業(yè)園在改造期內減收的租金或相關土地使用收益等進行補償。
（七）完善國有土地收儲補償機制
1.收回國有劃撥土地
收儲整備國有劃撥土地的，僅對地上建（構）筑物、附著物給予補償。原土地使用權人取得土地時確實支付了用地成本的，按照土地取得成本、利息及前期土地開發(fā)支出費用一并補償。
2.收儲國有已出讓土地規(guī)劃為公共服務設施項目、產(chǎn)業(yè)項目
收儲整備規(guī)劃為公共服務設施項目、產(chǎn)業(yè)項目的國有已出讓土地，可以選擇以下任一方式核算土地補償標準。
（1）按原出讓條件及剩余年限評估價格補償；
（2）土地所屬片區(qū)的基準地價區(qū)片價×（1+上浮比例）+前期開發(fā)支出費用。
（3）土地取得成本（另計利息補償）+前期開發(fā)支出費用。
3.收儲國有以出讓用地規(guī)劃為經(jīng)營性項目
規(guī)劃為經(jīng)營性項目的國有已出讓土地，按照不動產(chǎn)權證載用途進行評估，以宗地地塊的標定地價和修正系數(shù)核算補償。
4.收儲閑置國有土地
（1）因政府原因導致土地閑置的，按不動產(chǎn)權證書所載用途的市場評估價收儲土地。
（2）因企業(yè)自身原因導致土地閑置，經(jīng)認定應當無償收回的，給予1個月的寬限期，由政府退還土地出讓金加銀行同期利息后收儲土地，但應繳納的土地閑置費不得免除、已繳納的土地閑置費不予退還；逾期不接受收儲的，按規(guī)定無償收回。
（3）因政府與企業(yè)混合原因導致土地閑置的，按市場評估價收儲土地，但應繳納的土地閑置費不得免除、已繳納的土地閑置費不予退還。
七、有什么綜合保障措施？
依據(jù)國家有關法律法規(guī)，落實涉及土地收儲整備各項稅收優(yōu)惠；引入第三方專業(yè)服務機構并建立“評估+督導”機制，提升市場化、專業(yè)化水平；允許社會力量參與儲備土地的整備和日常管理，試點土地1.5級開發(fā)，加速土地預熱；鼓勵國企參與土地收儲前期整備開發(fā)，收儲價格可按整備成本和收益來整體核算；建立土地收儲整備工作容錯糾錯機制，按照“三個區(qū)分開來”的原則，鼓勵探索創(chuàng)新，激發(fā)各級干部積極作為。
八、和相關政策的銜接關系？
1.在《利益共享機制》印發(fā)前已開展土地收儲整備補償工作的，可按原規(guī)定或約定執(zhí)行。
2.軌道交通站點周邊土地收儲整備按照《東莞市軌道交通站點周邊專項儲備管理辦法》（東府〔2018〕29號）及相關政策執(zhí)行。
3.城市更新項目土地收儲整備按照《東莞市人民政府關于印發(fā)<關于深化改革全力推進城市更新提升城市品質的意見>的通知》（東府〔2018〕102號）及相關政策執(zhí)行。
點擊查看政策文件：東莞市人民政府辦公室關于進一步加強土地收儲整備工作的指導意見
東莞市人民政府辦公室關于進一步完善土地收儲整備補償和利益共享機制的意見
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