（一）重點推廣PPP模式的領(lǐng)域

根據(jù)PPP模式的特點,，投資規(guī)模相對較大,、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度相對較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目,，適宜采用PPP模式,。PPP項目運作方式主要包括委托運營（O&M）、管理合同（MC）,、建設(shè)－運營－移交（BOT）,、建設(shè)－擁有－運營（BOO）、轉(zhuǎn)讓－運營－移交（TOT）,、改建－運營－移交（ROT）,、租賃－運營－移交（LOT）、購買－建設(shè)－運營（BBO）等,。各單位應(yīng)優(yōu)先選擇能夠?qū)崿F(xiàn)全生命周期績效管理的運作方式,，如BOT、LOT,、TOT,、ROT、BBO等,。PPP項目具體運作方式不包括建設(shè)－移交（BT）類型,。

項目提出單位應(yīng)結(jié)合公共服務(wù)需要，優(yōu)先選擇收費定價機制靈活透明,、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目,，積極推廣PPP模式，增強公共產(chǎn)品的供給能力,。重點關(guān)注以下領(lǐng)域：

1.交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),。包括公路、城市軌道交通,、隧道,、港口、內(nèi)河航運設(shè)施等,。

2.水利工程,。包括水利樞紐、水源工程,、堤防整治等,。

3.市政公用設(shè)施。包括供水,、燃氣,、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理,、城市綜合管廊,、園林綠化,、公園配套服務(wù)、公共交通,、道路橋梁,、照明、停車設(shè)施等,。

4.農(nóng)業(yè)設(shè)施,。包括農(nóng)田水利、水土保持,、糧食倉儲,、市場交易設(shè)施等。

5.社會事業(yè),。包括教育,、醫(yī)療、養(yǎng)老,、體育健身,、旅游、文化,、創(chuàng)業(yè)服務(wù)設(shè)施等,。

6.生態(tài)環(huán)境保護。包括環(huán)境監(jiān)測,、生態(tài)保護,、資源循環(huán)利用、污染治理等,。

7.保障性安居工程,。包括棚戶區(qū)改造、公共租賃住房等,。

8.其他,。包括能源、林業(yè),、科技等其他政府有責任提供并適宜市場化運作的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目,。

（二）鼓勵社會資本參與我市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運營

在能源、交通運輸,、水利,、環(huán)境保護、市政工程等特定領(lǐng)域需要實施特許經(jīng)營的,，按照國家和省基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理有關(guān)辦法執(zhí)行,。非特許經(jīng)營項目，參照本實施意見執(zhí)行,。

1.基本概念,。基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織,，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風險分擔,，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù),。

2.操作模式,。基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營可以采取以下方式：

（1）在一定期限內(nèi),，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建,、運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府,；

（2）在一定期限內(nèi),，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、擁有并運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè),，期限屆滿移交政府,；

（3）特許經(jīng)營者投資新建或改擴建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運營,；

（4）國家規(guī)定的其他方式,。

3.操作流程。采取特許經(jīng)營的PPP項目,，應(yīng)按照基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理有關(guān)辦法規(guī)定的流程進行,，依次審定特許經(jīng)營實施方案，依法選定特許經(jīng)營者,、簽訂特許經(jīng)營協(xié)議,，辦理規(guī)劃選址、用地和項目核準,、審批等手續(xù),。基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理有關(guān)辦法沒有規(guī)定的,，參照本實施意見執(zhí)行,。

根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，需要依法辦理規(guī)劃選址,、用地和項目核準或?qū)徟仁掷m(xù)的,，有關(guān)部門在進行審核時，應(yīng)當簡化審核內(nèi)容,，優(yōu)化辦理流程,，縮短辦理時限。

（三）科學合理篩選建立PPP項目庫

1.項目征集,。由市財政局會同市發(fā)改局定期按已建項目,、在建項目,、新（改）建項目等分類向相關(guān)行業(yè)主管部門征集潛在PPP項目。市財政局會同市發(fā)改局對潛在PPP項目進行初步篩選,，并報市政府審定后建立PPP項目儲備庫,。市財政局負責將經(jīng)審定的項目儲備信息上報省財政廳，由省財政廳匯總并建立全省項目儲備庫,。潛在屬市審批權(quán)限的新（改）建PPP項目應(yīng)在項目建議書階段提出項目運作方式設(shè)想,。

2.項目評估。對已納入PPP項目儲備庫的項目,，項目提出單位在編制項目可行性研究報告時,，應(yīng)同步開展項目物有所值研究。項目提出單位應(yīng)按要求向市財政局提交相關(guān)資料,，由市財政局按照財政部提出的物有所值評價和財政承受能力論證辦法等有關(guān)要求,，對項目開展物有所值評估和財政承受能力論證，出具審核意見,。新（改）建項目應(yīng)提交可行性研究報告,、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案等資料；存量項目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料,、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案等資料,。市財政局出具的物有所值評價和財政承受能力論證審核意見應(yīng)作為市發(fā)改局開展PPP項目可行性研究報告審查的前置條件之一。

物有所值評價,，是指與傳統(tǒng)政府采購模式進行比較分析,，確保項目全生命周期，采用PPP模式后能夠提高服務(wù)質(zhì)量和運營效率,，或者降低項目成本,。

市財政局在進行財政承受能力論證時，應(yīng)確保本級實施的PPP項目每年需從預算中安排的支出責任（包括股權(quán)投資,、運營補貼,、風險承擔、配套投入等）不超過本級一般公共預算支出的10%,。

3.確定PPP項目庫,。市財政局根據(jù)評估和論證情況，制定年度和中期項目實施計劃,，并報市政府審定后建立PPP項目庫,。

（四）公開公平擇優(yōu)選擇合作伙伴

1.組織編制項目實施方案。已批準納入PPP項目庫的項目,，可進行項目準備,。項目實施單位應(yīng)按《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）的有關(guān)要求，組織編制項目實施方案,。項目實施方案應(yīng)包括項目概況,、風險分配基本框架,、項目運作方式、交易結(jié)構(gòu),、合同體系,、監(jiān)管架構(gòu)、采購方式選擇等內(nèi)容,。項目實施單位應(yīng)將項目實施方案送市財政局，并由市財政局再次進行物有所值和財政承受能力驗證,。通過驗證的,，由項目實施單位會同市財政局報市政府審定；未通過驗證的,，可在實施方案調(diào)整后重新驗證,；經(jīng)重新驗證仍不能通過的，不再采用PPP模式,。

2.選擇合作伙伴,。項目實施方案經(jīng)市政府批準后，項目實施單位應(yīng)嚴格按照預算法,、合同法,、政府采購法及其實施條例等法律法規(guī)和項目采購需求特點，采取適宜的采購方式,，通過綜合評估項目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì),、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗,、財務(wù)實力和信用狀況等因素,，依法擇優(yōu)選擇誠實守信的合作伙伴。項目采購方式包括公開招標,、邀請招標,、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等方式,，其中采用競爭性磋商采購方式的,，按照《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）等規(guī)定執(zhí)行。

對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度,、實現(xiàn)市場化運營的融資平臺公司,，在其承擔的地方政府債務(wù)已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下,，可作為社會資本參與PPP項目,。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與PPP項目，進行變相融資,。

3.信息發(fā)布,。項目采購應(yīng)通過廣東省政府采購網(wǎng)和東莞市政府采購網(wǎng)同時發(fā)布項目信息,、項目采購信息、項目需求信息,、項目采購結(jié)果信息,、項目合同文本等應(yīng)公開內(nèi)容，但涉及國家機密,、商業(yè)秘密的內(nèi)容除外,。

4.合同簽署。項目采購完成后,，項目實施單位應(yīng)在中標,、成交通知書發(fā)出后30日內(nèi)，與中標社會資本簽署經(jīng)市政府審核同意的PPP項目合同,，明確項目實施范圍及期限,、責任風險分擔、功能和績效要求,、產(chǎn)品和服務(wù)標準,、價格和收費標準（屬于政府定價、政府指導價管理范圍的應(yīng)當執(zhí)行依法制定的政府定價,、政府指導價）,、補貼及調(diào)整機制、接管預案（對公共安全或國防安全等造成威脅時,，政府應(yīng)強制接管）,、到期處置、違約責任和爭議解決程序等核心內(nèi)容,，并按規(guī)定公示,。項目實施單位應(yīng)按《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）要求制訂合同文本，確保合同合理分配項目風險,、明確劃分各方義務(wù),、有效保障各方合法權(quán)益。

（五）重諾履約確保PPP項目的執(zhí)行

1.設(shè)立項目公司,。社會資本可依法設(shè)立項目公司,。政府可指定相關(guān)機構(gòu)依法參股項目公司，但政府在項目公司中的持股比例應(yīng)當?shù)陀?0%,。項目實施單位和市財政局應(yīng)監(jiān)督社會資本按照采購文件和合同約定,，按時足額出資設(shè)立項目公司。項目公司成立后,，項目公司與項目實施單位重新簽署項目合同,，或簽署關(guān)于承繼項目合同的補充合同。

政府指定機構(gòu)依法參股項目公司，還應(yīng)與社會資本投資人簽訂股東合同,，明確出資比例和方式,、收益分配辦法、風險責任分擔,、退出安排以及公司章程重要條款等事項,。項目合同、股東合同等應(yīng)報市財政局備案,。正式合同約定的財政支出責任不得超出項目財政承受能力論證確定的范圍,。

2.項目履約管理。項目融資由社會資本或項目公司負責,。社會資本或項目公司應(yīng)及時開展融資方案設(shè)計,、機構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作,。項目實施單位應(yīng)根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本履行融資,、建造,、運營、維護和移交等合同義務(wù),，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標,，編制季報和年報，并報市財政局備案,，同時依法對外公開,，接受社會監(jiān)督。相關(guān)職能部門應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)對項目履行行政監(jiān)管職責,，重點關(guān)注公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量,、價格和收費機制、安全生產(chǎn),、環(huán)境保護和勞動者權(quán)益等,。制定不同領(lǐng)域的行業(yè)技術(shù)標準、公共產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范,，加強對項目建設(shè)質(zhì)量,、運營標準和安全的監(jiān)督，保障公共產(chǎn)品的質(zhì)量,、效率和延續(xù)性,。

政府有支付義務(wù)的，項目實施單位應(yīng)按合同約定和績效指標直接或通知市財政局向社會資本或項目公司支付費用,，并執(zhí)行約定的獎勵條款或懲處措施,。設(shè)置超額收益分享機制的，社會資本或項目公司應(yīng)按約定向政府及時足額支付應(yīng)享有的超額收益。

3.項目修訂及違約處理,。合同簽訂后,，凡涉及政府出資或補貼、收費標準等政府方權(quán)利義務(wù)的實質(zhì)性變更的,，須經(jīng)市財政會同相關(guān)部門審核,，并由項目實施單位會同市財政局報市政府審定后執(zhí)行。

項目實施單位,、社會資本或項目公司未按合同履行約定義務(wù)的,，應(yīng)承擔相應(yīng)違約責任，包括停止侵害,、消除影響,、支付違約金、賠償損失以及解除項目合同等,。社會資本或項目公司嚴重違反項目合同約定,，威脅公共產(chǎn)品和服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定安全供給或重大公共利益的，政府有權(quán)要求項目實施單位或政府指定臨時機構(gòu)接管項目,，直至啟動項目提前終止程序,。臨時接管項目所產(chǎn)生的一切費用，將根據(jù)合同約定,，由違約方單獨承擔或由各責任方分擔,。社會資本或項目公司應(yīng)承擔的臨時接管費用，可從其應(yīng)獲終止補償中扣減,。

4.爭議解決,。政府和社會資本投資人應(yīng)盡量考慮周全項目全生命周期內(nèi)可能引發(fā)爭議的情況，在所涉合同中約定爭議解決條款,。發(fā)生爭議或糾紛時,，雙方應(yīng)盡量友好協(xié)商解決。對無法協(xié)商達成一致的事項,，可依法申請仲裁或提起民事訴訟,。為維護公共安全和公共利益，除法律規(guī)定或另行約定外,，爭議期間雙方應(yīng)保障項目的持續(xù)穩(wěn)定運營,。

5.項目中期評估。項目實施單位應(yīng)每3－5年對項目進行中期評估,，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性,、適應(yīng)性和合理性，及時評估存在的問題和風險,，制訂相應(yīng)措施,，并報市財政局備案。市財政局會同行業(yè)主管部門按有關(guān)規(guī)定開展中期績效評價。

6.項目移交,。政府和社會資本合作期滿或發(fā)生合同提前終止情況時,，項目實施單位應(yīng)組建項目移交工作組，并按合同約定的移交形式,、補償方式,、移交內(nèi)容和移交標準，及時組織開展項目性能測試,、驗收,、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)交割,、登記入賬等工作,，妥善做好項目移交。如遇不可抗力或違約事件導致合作提前終止時,，應(yīng)及時做好接管,，保障公共利益不受侵害。項目移交完成后,，市財政局應(yīng)會同相關(guān)職能部門組織對項目產(chǎn)出,、成本效益、監(jiān)管成效,、可持續(xù)性、PPP模式應(yīng)用等進行績效評價,，并按相關(guān)規(guī)定公開評價結(jié)果,。評價結(jié)果作為政府開展PPP模式管理工作決策參考依據(jù)。

三,、切實履行財政管理職能

（一）建立投資回報機制

市財政局要牽頭會同市發(fā)改局和相關(guān)職能部門,，按照有關(guān)政策法規(guī)要求，扎實做好項目前期論證工作,。對項目收入不能覆蓋成本和合理收益的,，可通過政府付費等方式給予適當補貼，并從補貼建設(shè)向補貼運營逐步轉(zhuǎn)變,。市財政局和項目實施單位應(yīng)以項目運營績效評價結(jié)果為依據(jù),，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價格、建造成本,、運營費用,、實際收益率、財政中長期承受能力等因素,，建立動態(tài)補貼機制,。健全公共服務(wù)價格調(diào)整機制，完善政府價格決策聽證制度，廣泛聽取社會資本,、公眾和有關(guān)部門意見,，確保定價調(diào)價的科學性。除最低需求風險外,，政府補貼不得承諾社會資本回報水平,。市財政局要將財政補貼等支出分類納入同級政府預算，在中長期財政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮,，建立跨年度預算平衡機制,。項目實施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應(yīng)上繳國庫,。

（二）加強政府債務(wù)風險管理

在運用PPP模式時要綜合考慮政府風險轉(zhuǎn)移意向,、支付方式和市場風險管理能力等要素，量力而行,，減少政府不必要的負擔,。建立完善公共服務(wù)成本管理和會計制度，將項目涉及的運營補貼,、經(jīng)營收費權(quán)和其他支付對價等,，按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，納入年度預算和中期財政規(guī)劃,，在政府財政報告中進行反映和管理,，并向市人大或其常委會報告。要選擇適宜PPP模式的融資平臺公司存量項目進行改造,，化解地方政府債務(wù)風險,。改造項目應(yīng)依法進行資產(chǎn)評估，防止公共資產(chǎn)流失和賤賣,。要依法嚴格控制政府各類或有債務(wù),，嚴防債務(wù)風險轉(zhuǎn)移，切實防范和控制財政風險,。政府對社會資本或項目公司按約定規(guī)則依法承擔特許經(jīng)營權(quán),、合理定價、財政補貼等相關(guān)責任,，不承擔社會資本或項目公司的償債責任,。除法律另有規(guī)定外，項目實施單位,、市直各部門以及各鎮(zhèn)街（園區(qū)）不得以任何方式提供擔保,。市財政局要按省財政廳要求，組織定期向省財政廳報送本區(qū)域內(nèi)PPP項目目錄,、財政支出責任情況,、財政承受能力評估指標等,，供省財政廳匯總統(tǒng)計全省PPP項目財政支出責任，對預算編制和執(zhí)行實施監(jiān)督,。

（三）做好項目監(jiān)督和績效評價

市財政局要加強對PPP項目采購活動的監(jiān)督檢查,，依法處理采購活動中的違法違規(guī)行為。督促行業(yè)主管部門,，加強對項目公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量,、收費價格的監(jiān)管，建立政府,、公眾共同參與的綜合性評價體系,，構(gòu)建事前設(shè)定績效目標、事中進行績效跟蹤,、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制,，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤,，并將績效評價結(jié)果作為調(diào)價的重要依據(jù),，確保實現(xiàn)公共利益最大化。同時,，績效評價結(jié)果應(yīng)依法對外公開,，接受社會監(jiān)督。具體績效評價辦法由市財政局會同行業(yè)主管部門另行制定,。

四,、健全推廣PPP模式的保障機制

（一）建立協(xié)同管理機制

市各有關(guān)部門要按照職能分工負責相關(guān)領(lǐng)域具體工作，加強對市推廣PPP模式的指導和監(jiān)督,。市財政局要牽頭負責政策溝通協(xié)調(diào)和信息交流,，完善協(xié)同管理機制，統(tǒng)籌做好市級PPP項目全生命周期管理工作,，加強對鎮(zhèn)街（園區(qū)）PPP項目財政支出責任監(jiān)控。各行業(yè)主管部門,，要結(jié)合本行業(yè)特點,，積極運用PPP模式提供公共服務(wù)，探索完善相關(guān)監(jiān)管制度體系,。稅務(wù),、審計、質(zhì)監(jiān),、發(fā)改,、監(jiān)察等部門依法履行監(jiān)管職責。如有必要,，可引入社會專業(yè)機構(gòu)參與項目前期準備,、評估,、組織和管理等咨詢及輔助工作。

（二）簡化項目審核流程

減少項目審批環(huán)節(jié),，建立項目實施方案聯(lián)評聯(lián)審機制,。項目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續(xù),。有關(guān)部門不得在現(xiàn)有的行政審批事項以外增設(shè)其他審批環(huán)節(jié),，對實施方案中已明確的內(nèi)容不再作實質(zhì)性審查，切實簡化PPP項目審批手續(xù),。

（三）強化財力保障

研究設(shè)立我市PPP引導,、扶持基金，支持PPP項目獲得融資,，調(diào)動社會資本參與PPP項目的積極性,。穩(wěn)步擴大PPP項目試點范圍，加大財力保障力度,，將PPP項目前期支出足額納入市本級財政預算,，促進PPP項目扎實有效推進。大力支持PPP示范項目建設(shè),，積極爭取中央,、省的財政獎補資金。

（四）多種方式保障項目用地

實行多樣化土地供應(yīng),，保障項目建設(shè)用地,。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地,，劃撥土地不得改變土地用途,；建成的項目經(jīng)依法批準可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變,，待合同經(jīng)營期滿后,，連同公共設(shè)施一并移交政府；實現(xiàn)抵押權(quán)后改變項目性質(zhì)應(yīng)該以有償方式取得土地使用權(quán)的,，應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù),。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的,，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預算管理,。政府以土地作價出資或者入股方式參與PPP項目的，應(yīng)當以市人民政府作為出資人,，制定作價出資或者入股方案,，經(jīng)市人民政府批準后實施。

（五）加強政策宣傳和人才培養(yǎng)

各行業(yè)主管部門應(yīng)加大宣傳力度,，增進政府,、社會和市場主體共識,，形成良好的社會氛圍。鼓勵社會中介機構(gòu)積極參與項目建設(shè),，提供法律,、財務(wù)、咨詢等專業(yè)服務(wù),。著力加強PPP模式實施能力建設(shè),，建立PPP專家?guī)欤⒎e極開展業(yè)務(wù)人員培訓,，加快形成政府,、高校、企業(yè),、專業(yè)咨詢機構(gòu)聯(lián)合培養(yǎng)人才的機制,，建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)人才隊伍。

五,、鼓勵鎮(zhèn)街（園區(qū)）積極推廣PPP合作模式

鼓勵鎮(zhèn)街（園區(qū)）參照上述實施意見積極推廣PPP合作模式,，消化存量項目轉(zhuǎn)型為PPP項目。市級主管部門應(yīng)加強對鎮(zhèn)街（園區(qū)）的業(yè)務(wù)指導,，規(guī)范PPP項目實施的工作流程,，加強對鎮(zhèn)街（園區(qū)）PPP項目的宣傳推介，提升PPP模式的實施效果,。加大對鎮(zhèn)街（園區(qū)）開展PPP項目的資金扶持力度,，對于PPP項目的前期費用支出按照一定比例給予補助，協(xié)助鎮(zhèn)街（園區(qū)）申請中央,、省的PPP項目獎勵和補助,。對于在規(guī)模、數(shù)量,、實效等方面推廣PPP項目成績突出的鎮(zhèn)街（園區(qū)）,，市財政將在配置上級政府債券發(fā)行指標時給予政策傾斜。市財政局應(yīng)統(tǒng)籌做好鎮(zhèn)街（園區(qū)）政府債務(wù)管理和PPP推進工作,，引導和促進鎮(zhèn)街（園區(qū)）有效防范PPP項目的潛在債務(wù)風險,，確保財政健康穩(wěn)健運行。

附件：PPP項目操作流程簡圖.xls

東莞市人民政府辦公室

2015年9月10日