東莞市國(guó)土資源局
《東莞市完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓,、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》作政策解讀,。
一,、改革的重大意義
二級(jí)市場(chǎng)是我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的重要組成部分。我國(guó)實(shí)行土地有償使用制度近30年來(lái),，土地二級(jí)市場(chǎng)對(duì)促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用,、加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)揮了積極作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革深入,，土地二級(jí)市場(chǎng)運(yùn)行發(fā)展中的一些問(wèn)題也逐步凸顯,，交易規(guī)則不健全，政府的服務(wù)和監(jiān)管不完善,，交易信息不對(duì)稱(chēng),、交易平臺(tái)不規(guī)范等問(wèn)題比較突出，制約了存量土地資源的盤(pán)活利用,，難以滿足新型城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展需要,。
為落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于完善土地二級(jí)市場(chǎng)的決策部署和中央全面深化改革工作的要求，2017年1月,，經(jīng)黨中央,、國(guó)務(wù)院同意，國(guó)土資源部決定在全國(guó)34個(gè)市縣開(kāi)展土地二級(jí)市場(chǎng)試點(diǎn)改革,，為接下來(lái)的改革工作和相關(guān)法律制度的修改創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn),，并選定了我市作為全省唯一一個(gè)開(kāi)展試點(diǎn)的地級(jí)市,。
市委市政府高度重視完善土地二級(jí)市場(chǎng)試點(diǎn)工作，專(zhuān)門(mén)成立了以市長(zhǎng)為組長(zhǎng),，分管副市長(zhǎng)為副組長(zhǎng),、相關(guān)單位為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)試點(diǎn)工作,。我市制定的《實(shí)施方案》也于 5月18日獲得國(guó)土部批復(fù)同意,，是全國(guó)第一批獲批的試點(diǎn)城市之一。
二,、改革的主要政策紅利
我市制定的《實(shí)施方案》,，立足東莞實(shí)際，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向,，聚焦核心問(wèn)題,，可以歸納為六大紅利，主要包括：
（一）統(tǒng)籌兩級(jí)土地市場(chǎng),，推動(dòng)一、二級(jí)市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)
針對(duì)土地資源消耗過(guò)快,、后備土地資源緊缺,、存量土地資源低效利用等問(wèn)題，我們圍繞“供給側(cè)”改革核心,，推進(jìn)一,、二級(jí)土地市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)，提出作價(jià)出資和土地租賃有償使用,、土地1.5開(kāi)發(fā)等特殊措施,。作價(jià)入股和土地租賃均是法律規(guī)定的有償使用方式，主要應(yīng)用于一級(jí)市場(chǎng),，但在我市呈現(xiàn)出兩級(jí)市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)的特殊情況,。我市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)需要以土地收入彌補(bǔ)建設(shè)支出，亟需以作價(jià)出資方式供地,，以減輕資金流動(dòng)壓力,；在濱海灣新區(qū)（長(zhǎng)安新區(qū)）、南城商務(wù)區(qū)等地,，由于前期投入費(fèi)用較大,，需要引進(jìn)項(xiàng)目承租方以先承租再分租等方式分擔(dān)費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)。本次試點(diǎn)將上述兩項(xiàng)特殊政策納入改革范疇,，將有力推動(dòng)軌道交通和濱海灣新區(qū)和南城商務(wù)區(qū)的發(fā)展,。
（二）堅(jiān)持制造業(yè)立市方向，全力保障產(chǎn)業(yè)用地
我市推行“產(chǎn)業(yè)興市”,，對(duì)產(chǎn)業(yè)用地的扶持和監(jiān)管是本次改革的重點(diǎn),?！秾?shí)施方案》一方面堅(jiān)持“控”，切實(shí)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)用地履約監(jiān)管〔第（二）項(xiàng)第2點(diǎn)〕,，將投資稅收等監(jiān)管協(xié)議納入出讓合同,。企業(yè)未兌現(xiàn)投資強(qiáng)度和稅收承諾的，限制土地轉(zhuǎn)讓?zhuān)贡坡鋵?shí)投資協(xié)議要求,。此舉將有效防止個(gè)別企業(yè)在取得政府優(yōu)惠后賣(mài)地套現(xiàn)等行為,。另一方面我們大力推動(dòng)“盤(pán)”，支持產(chǎn)業(yè)用地盤(pán)活整合,、鼓勵(lì)企業(yè)做大做強(qiáng)〔第（四）項(xiàng)第3點(diǎn)〕,。企業(yè)取得產(chǎn)業(yè)類(lèi)用地后，需要重新成立具備資質(zhì)的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)子公司,，或采取作價(jià)出資方式與第三方成立合資公司對(duì)土地資源進(jìn)行盤(pán)活,、整合的，允許其辦理轉(zhuǎn)讓?zhuān)皇荛_(kāi)發(fā)投資強(qiáng)度25%的限制,。以此進(jìn)一步延伸,，因公司合并、分立,、改制,、重組、破產(chǎn)清算等原因轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)用地,、科研用地的,，同樣按照上述原則處理。“控”和“盤(pán)”兩項(xiàng)政策是并行關(guān)系,，受讓土地的企業(yè)必須全部承接原來(lái)與政府簽訂的投資協(xié)議,，否則不得再對(duì)外轉(zhuǎn)讓?zhuān)乐广@政策空子搞交易變現(xiàn)。同時(shí),，在這里再次強(qiáng)調(diào),，上述特殊政策僅限于產(chǎn)業(yè)用地（工業(yè)、科研大類(lèi)）,，不適用于經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn),。
（三）明晰和放寬轉(zhuǎn)讓條件，提高資源配置效率
一是進(jìn)一步明晰轉(zhuǎn)讓與變更的關(guān)系,。轉(zhuǎn)讓與變更在適用法律和稅費(fèi)等上有重大區(qū)別,，是土地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)重點(diǎn)考慮的稅費(fèi)成本。2013年,，省國(guó)土廳和省地稅局印發(fā)了《關(guān)于明確土地變更登記工作中有關(guān)問(wèn)題的通知》,，對(duì)企業(yè)改制、合并,、分立等情形適用進(jìn)行了一定程度的明晰,，接下來(lái)我們將在省文件的基礎(chǔ)上,，進(jìn)一步厘清不同情形，降低交易稅費(fèi),，促進(jìn)企業(yè)盤(pán)活資產(chǎn),。〔第（四）項(xiàng)第1點(diǎn)〕
二是進(jìn)一步明晰股權(quán)轉(zhuǎn)讓與土地轉(zhuǎn)讓的關(guān)系,。企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓是否構(gòu)成土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑯I(yè)界多有爭(zhēng)議,。根據(jù)國(guó)土資源部的最新指導(dǎo)精神，我們認(rèn)為,，股權(quán)作為虛擬資本,，股權(quán)轉(zhuǎn)讓并不意味著公司財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)蓹?quán)轉(zhuǎn)讓不屬于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)粌H發(fā)生股權(quán)轉(zhuǎn)讓的，無(wú)需再辦理土地轉(zhuǎn)讓手續(xù),。該措施將進(jìn)一步豐富整合土地資源的路徑選擇,。〔第（一）項(xiàng)第2點(diǎn)和第（四）項(xiàng)第3點(diǎn)〕
三是進(jìn)一步明晰轉(zhuǎn)讓與規(guī)劃的關(guān)系,。由于城市建設(shè)的需要,，我市城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整頻繁，新的規(guī)劃用途與原批準(zhǔn)土地用途存在銜接問(wèn)題,，城市建設(shè),、公共設(shè)施等需要占用甚至切割了部分項(xiàng)目用地，導(dǎo)致無(wú)法轉(zhuǎn)讓?zhuān)盅?。我們認(rèn)為，在沒(méi)有對(duì)原權(quán)利人予以補(bǔ)償并收回土地的情況下,，應(yīng)當(dāng)充分尊重原已批建設(shè)用地使用權(quán),，不能以規(guī)劃調(diào)整為由限制土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和抵押。為此,，我們明確該類(lèi)土地按照原有的規(guī)劃條件辦理補(bǔ)辦出讓,、轉(zhuǎn)讓、抵押等手續(xù),。因產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)需分割或合并土地的,，在辦理次序和流程上還可以?xún)?yōu)化：對(duì)分割轉(zhuǎn)讓的，由轉(zhuǎn)讓方先分割,，再按分割后的宗地轉(zhuǎn)讓?zhuān)粚?duì)合并轉(zhuǎn)讓的,，先按各自宗地分別轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑲w集到同一權(quán)利人后，再辦理合并手續(xù),。此項(xiàng)政策將有效解決我市大量歷史遺留問(wèn)題,，為企業(yè)明晰產(chǎn)權(quán)提供有效的法律支撐?！驳冢ㄎ澹╉?xiàng)第1點(diǎn)〕
四是明晰行政管理與司法裁決的關(guān)系,。在司法實(shí)踐中,，部分土地、房產(chǎn)由于歷史原因手續(xù)不全或存在瑕疵,，導(dǎo)致無(wú)法過(guò)戶,，影響了執(zhí)行效率。本次試點(diǎn)政策再次重申最高人民法院（法發(fā)[2004]5號(hào)）以及（法〔2012〕151號(hào)）兩份司法解釋?zhuān)瑖?guó)土,、房管理部門(mén)在協(xié)助法院執(zhí)行土地使用權(quán),、房屋時(shí)，不對(duì)生效法律文書(shū)和協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)進(jìn)行實(shí)體審查,，認(rèn)為人民法院查封,、預(yù)查封或者處理的土地、房屋權(quán)屬錯(cuò)誤的,，可以提出審查建議,，但不應(yīng)當(dāng)停止辦理協(xié)助執(zhí)行事項(xiàng)，最大限度保證司法裁決及時(shí)執(zhí)行,。〔第（五）項(xiàng)第3點(diǎn)〕
（四）放寬抵押審查條件,，大力保障抵押融資
不動(dòng)產(chǎn)是企業(yè)融資的主要抵押物，但是由于種種歷史原因,，抵押的限制過(guò)多過(guò)嚴(yán),，在一定程度上限制了企業(yè)做大做強(qiáng)。在這次試點(diǎn)過(guò)程中,，我們專(zhuān)門(mén)提出了一些改革措施〔第（四）項(xiàng)第4點(diǎn)〕,，主要包括：
一是放寬抵押主體的合法性審查。過(guò)去基于金融秩序的考慮,，貸款人（抵押權(quán)人）沒(méi)有金融貸款機(jī)構(gòu)資質(zhì)的,，不允許以借貸合同設(shè)定抵押權(quán)。該限制已明顯不符合當(dāng)前借貸主體多元化的現(xiàn)實(shí),，為此,，根據(jù)最高人民法院對(duì)民間借貸合同的最新司法解釋和國(guó)土資源部的改革方向，我們放寬了抵押主體的限定,，允許各類(lèi)借貸主體都可以設(shè)立抵押權(quán),。此舉將極大地激發(fā)金融市場(chǎng)活力，為企業(yè)抵押融資提供更多元化的選擇,。
二是放寬地上建筑物的條件審查,。這是結(jié)合東莞實(shí)際的重大政策突破。由于歷史原因,，我市部分項(xiàng)目在取得土地后就動(dòng)工建設(shè),，沒(méi)有辦理規(guī)劃報(bào)建和房產(chǎn)登記，即“有土地證無(wú)房產(chǎn)證”。按照不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記規(guī)定,，對(duì)這些未依法處理的違法建筑,，不得辦理各項(xiàng)登記業(yè)務(wù)，包括抵押登記,。但是,，鑒于該類(lèi)問(wèn)題確屬歷史遺留問(wèn)題，短時(shí)間內(nèi)無(wú)法徹底化解,，為此,，我們專(zhuān)門(mén)提請(qǐng)上級(jí)批準(zhǔn)放開(kāi)此類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)的抵押和轉(zhuǎn)讓?zhuān)溥`反規(guī)劃、住建等方面問(wèn)題,，由規(guī)劃,、住建部門(mén)另行追究法律責(zé)任。權(quán)利證書(shū)中可以只登記合法的土地權(quán)利,，不登記房產(chǎn)權(quán)利,，并明確告知受讓方存在的權(quán)利瑕疵。經(jīng)市委市政府研究,，該政策目前暫時(shí)在倍增企業(yè)范圍內(nèi)試行,，成熟后再在全市推廣。
（五）加強(qiáng)劃撥土地管理,，逐步完善監(jiān)管體系
劃撥土地是國(guó)家無(wú)償提供給用地單位使用的土地,，沒(méi)有年期限制，本質(zhì)上屬于國(guó)有資產(chǎn),，因此使用對(duì)象和用途有嚴(yán)格限定,，其出租、轉(zhuǎn)讓,、抵押等權(quán)能都受?chē)?guó)家法律限制,。但由于歷史原因，劃撥土地的管理還不到位,，此次試點(diǎn),，國(guó)家專(zhuān)門(mén)要求各試點(diǎn)地區(qū)采取有力措施,，加強(qiáng)劃撥土地的管理,。按照上級(jí)要求，我們?yōu)榧訌?qiáng)劃撥土地管理制訂了相關(guān)措施,。
一是加強(qiáng)出租管理,。嚴(yán)格落實(shí)法律規(guī)定，沒(méi)有地上建筑物的空地或者雖然有地上建筑物但沒(méi)有合法產(chǎn)權(quán)手續(xù)的劃撥土地,，不得出租,；劃撥土地出租的租金，要按規(guī)定上繳財(cái)政。市國(guó)土局將與市財(cái)政局,、市國(guó)資委等部門(mén)建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,，進(jìn)一步規(guī)范劃撥土地出租和租金收繳制度?！驳冢ǘ╉?xiàng)第3點(diǎn)〕
二是規(guī)范轉(zhuǎn)讓管理,。劃撥土地雖屬于國(guó)有資產(chǎn)，但經(jīng)依法批準(zhǔn)并補(bǔ)辦出讓手續(xù),、補(bǔ)繳土地出讓金后,，也可以轉(zhuǎn)讓。由于歷史沿革等原因,，原已批準(zhǔn)劃撥土地由于不符合現(xiàn)今劃撥目錄,，導(dǎo)致在補(bǔ)辦出讓上出現(xiàn)問(wèn)題。本次試點(diǎn)按照實(shí)事求是,、新舊兼顧的原則對(duì)劃撥土地轉(zhuǎn)讓進(jìn)行了規(guī)范,。對(duì)符合現(xiàn)行劃撥目錄的，依法仍可以無(wú)償使用的,，保留劃撥性質(zhì),，不用補(bǔ)繳出讓收入或土地收益，允許直接轉(zhuǎn)讓?zhuān)粚?duì)不符合現(xiàn)行劃撥目錄的,，由受讓方補(bǔ)辦出讓手續(xù),、補(bǔ)繳土地出讓收入后轉(zhuǎn)讓。對(duì)我市老城區(qū),、老鎮(zhèn)區(qū)在登記確權(quán)時(shí)登記為國(guó)有劃撥性質(zhì)的私人住宅用地,，為尊重歷史、還利于民,，計(jì)劃采取定額收取土地收益等方式允許轉(zhuǎn)讓,。〔第（四）項(xiàng)第2點(diǎn)〕
三是開(kāi)展劃撥土地抵押業(yè)務(wù),。對(duì)劃撥土地需要抵押融資的,，可以依照國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定先計(jì)算出應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的土地出讓金（估算值），在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí),，變現(xiàn)所得價(jià)款在繳納土地出讓金后方可由抵押權(quán)人優(yōu)先受償,。此舉既保障了權(quán)利人的融資需要，又確保國(guó)有資產(chǎn)不流失,。〔第（四）項(xiàng)第4點(diǎn)〕
（六）加強(qiáng)二級(jí)市場(chǎng)平臺(tái)建設(shè),，構(gòu)建公平公正公開(kāi)的市場(chǎng)環(huán)境
統(tǒng)一、規(guī)范,、權(quán)威,、透明的交易平臺(tái)，是確保市場(chǎng)健康、有序的前提條件,。2016年,，原市土地交易中心已劃轉(zhuǎn)至市公共資源交易中心，全市土地一級(jí)市場(chǎng)交易全部由公共資源交易中心負(fù)責(zé),。根據(jù)《實(shí)施方案》,，我們將在公共資源交易中心的交易平臺(tái)基礎(chǔ)上進(jìn)一步拓展二級(jí)交易服務(wù)。
一是實(shí)現(xiàn)“全透明”信息共享,。逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體的交易信息,、成交信息在平臺(tái)上進(jìn)行實(shí)時(shí)發(fā)布和共享，對(duì)接后臺(tái)土地管理,、規(guī)劃和不動(dòng)產(chǎn)登記信息數(shù)據(jù)庫(kù),，核實(shí)土地情況，過(guò)濾錯(cuò)誤虛假不實(shí)交易資料,，建成最規(guī)范,、最權(quán)威、最透明的信息發(fā)布和交易平臺(tái),。
二是豐富“一站式”政府服務(wù),。充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，逐步在土地政策咨詢(xún),、不動(dòng)產(chǎn)信息查詢(xún),、財(cái)政稅費(fèi)繳納、交易公證鑒證等方面提供便利,，增設(shè)不動(dòng)產(chǎn),、財(cái)政、稅務(wù)等駐點(diǎn)服務(wù)窗口,，形成一站式服務(wù)體系,。
三是強(qiáng)化“地毯式”數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)。在交易平臺(tái)的基礎(chǔ)上匯總?cè)薪灰壮山缓妥罱K登記數(shù)據(jù)情況,，增加對(duì)兩級(jí)土地市場(chǎng)交易信息的歸集,、查詢(xún)、統(tǒng)計(jì)和分析職能,，完善監(jiān)測(cè)體系,，研判市場(chǎng)形勢(shì)，及時(shí)發(fā)布權(quán)威的統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告,，引導(dǎo)市場(chǎng)健康良性發(fā)展,。
四是建立“網(wǎng)格式”地價(jià)監(jiān)管,。本次試點(diǎn)我們大膽探索采用區(qū)片市場(chǎng)價(jià)實(shí)施價(jià)格監(jiān)管,，推進(jìn)建立基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)、區(qū)片市場(chǎng)價(jià)三個(gè)尺度的標(biāo)準(zhǔn)體系,，方便市場(chǎng)主體隨時(shí)查詢(xún)區(qū)片內(nèi)土地市場(chǎng)交易參考價(jià)格,，穩(wěn)定交易成本預(yù)期；同時(shí)我們也強(qiáng)化了價(jià)格監(jiān)管,，要求交易主體應(yīng)當(dāng)如實(shí)申報(bào)交易價(jià)格,，申報(bào)價(jià)格原則上不得低于區(qū)片市場(chǎng)價(jià)?！驳冢ǘ╉?xiàng)第4點(diǎn)〕
三,、關(guān)于改革的幾點(diǎn)建議
本次試點(diǎn)時(shí)間較短，2018年12月底國(guó)土資源部就要總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)報(bào)送黨中央,、國(guó)務(wù)院,，因此留給地方的運(yùn)行時(shí)間十分緊迫。為此,，在這里我提出三個(gè)希望：
一是希望各鎮(zhèn)街（園區(qū)）要注意推廣,。本次試點(diǎn)改革措施來(lái)之不易，幾個(gè)關(guān)鍵的政策突破點(diǎn)均堅(jiān)持問(wèn)題為導(dǎo)向,，圍繞各鎮(zhèn)街（園區(qū)）當(dāng)前普遍反映的土地問(wèn)題,、歷史遺留問(wèn)題，有針對(duì)性地提出的,。希望各鎮(zhèn)街（園區(qū)）結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際做好政策推廣,，把政策紅利吃準(zhǔn)、吃透,、吃好,。
二是希望各有關(guān)部門(mén)大力支持配合。本次改革試點(diǎn)雖然由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)和推動(dòng),，但大量的政策銜接工作離不開(kāi)各相關(guān)兄弟部門(mén)的支持和配合,，希望各有關(guān)部門(mén)結(jié)合自身職責(zé)，多提建議,，多出主意,，共同推進(jìn)改革各項(xiàng)工作。
三是希望有關(guān)企業(yè)要抓住政策機(jī)遇,。本次改革試點(diǎn)干貨足,，紅利大，機(jī)不可失,，時(shí)不再來(lái),。對(duì)有實(shí)際政策訴求的企業(yè)，一定要抓住當(dāng)前極其有利的窗口期和政策機(jī)遇,，盡快聯(lián)系溝通屬地國(guó)土房管部門(mén)辦理相關(guān)業(yè)務(wù),。
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